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    完善我国地方政府投融资管理体制的思考

    出处ㄩ论文网
    时间ㄩ2019-03-06

    完善我国地方政府投融资管理体制的思考

    ﹛﹛中图分类号ㄩF830.591文献标识码ㄩA文章编号ㄩ1003-0751ㄗ2014ㄘ05-0047-03

    ﹛﹛地方政府投融资是地方政府为实现一定的区域产业政策或其他经济目标ㄛ运用财政﹜信用等手段筹集资金ㄛ然后将资金投向急需发展的部门或企事业单位所形成的特定分配关系﹝它比一般商业性金融具有更为特殊的资金融通能力﹝近几年ㄛ各级政府和财政部门进行了一系列的政府投融资管理体制机制改革和探索ㄛ取得一定的成效ㄛ有效地促进了当地经济社会的发展﹝但是地方政府存在着过度投融资的倾向﹝长期以来由于预算软约束和不科学的政绩观的激励ㄛ我国地方政府的过度投资行为频繁发生ㄛ孕育着巨大的债务危机ㄛ?#29616;?#21046;约了我国宏观经济的长期?#20013;?#20581;康发展﹝因此ㄛ必须进一步规范和完善地方政府的投融资管理体制ㄛ尽快消除各类隐患和风险﹝

    ﹛﹛一﹜我国地方政府投融资管理存在的问题地方政府融资?#25945;?#30340;产生和发展有一定的客观必然性ㄛ是投融资体制创新的一种尝试﹝但同时ㄛ在各地的地方政府投融资?#25945;?#30340;经营管理中也存在着不少的问题﹝

    ﹛﹛1.地方政府投融资管理缺乏完整法律保障

    ﹛﹛一是地方政府投融资管理立法建设滞后﹝目前ㄛ我国地方政府融资方面的立法还停留在1978年的立法阶段ㄛ关于地方政府投资方面的立法ㄛ仅停留在2004年▲关于投资体制改革的决定◎﹜2008年▲企业国有资产法◎和▲关于2009年深化经济体制改革工作的意见◎三个法条的制定上﹝二是地方政府投融资?#25945;?#24314;设不规范﹝当前ㄛ各地成立的各类投资评估公司名目繁多ㄛ数量众多ㄛ规模大小不一ㄛ资质参差不齐ㄛ具有明显的不规范性和行业非自律性﹝截至2012年底ㄛ全国已有10000多家地方政府投融资?#25945;見?#20854;中70%以上为县ㄗ区ㄘ级政府投融资?#25945;?a href="http://www.yaup.tw/thesis/List_44.html" title="公司论文" target="_blank">公司﹝这些投融资?#25945;?#20844;司缺乏严格的法律约束ㄛ融资风险很大﹝这些投融资公司在促进地方政府信贷规模飞速增长的同时ㄛ也加大了地方政府的债务负担ㄛ增加了银行业的经营风险﹝三是投融资政策的作用不明显﹝虽然地方政府组建投融资?#25945;見?#36827;行基础设施﹜基础产业和经营城市建设由来已久ㄛ但是投融资?#25945;?#21457;挥的主导作用则不十?#32622;?#26174;﹝原因在于ㄛ我国缺乏地方政府投融资管理的法律规范﹜行业法规以及严格的投融资财务制?#21462;?/p>

    ﹛﹛2.地方政府投融资管理效?#23454;?#19979;

    ﹛﹛许多地方政府在搭建投融资?#25945;見?#25512;进基础设施﹜基础产业和扶?#25351;?#31185;技产业发展过程中ㄛ普遍面临着资本金不足的困扰ㄛ因此ㄛ大多数地方政府投融资?#25945;?#36890;过各种※变通§来补充资本金ㄛ增加资金来源和项目补给﹝例如ㄛ有的通过委托银行发行理财产品来补充资本金ㄛ有的超负荷要求银?#20889;?#27454;ㄛ也有的通过高估实物出资或出具虚假注册资金证明等手段虚假出资ㄛ有的挤占和挪用年度预算资金ㄛ有的违规使用年度财政暂存款和年度预算结余ㄛ还有的以股东借款的形式向其他的投融资?#25945;?#20511;款ㄛ在资金紧缺时ㄛ有的甚至向地下钱庄拆解高利贷﹝这些资金筹集的管理无序做法在一定程度上抬高了资金供给的门槛ㄛ增加了资金融通的成本ㄛ扭曲了资本要素的正常合理流动ㄛ也增加了资本交易费用ㄛ降低了工程和项目建设的效率和效益﹝另一方面ㄛ一些发达地区ㄛ地方政府投融资进行的项目和工?#25506;?#35774;ㄛ主要是出于政绩考核的需要ㄛ斥巨资大搞政绩工程和形象工程﹝在没有进行充分科学论证的前提下ㄛ项目成活率很低﹝此外ㄛ从宏观层面来看ㄛ地方政府投融资?#25945;?#23558;高速增长的大量信贷投放到一些大型中长期建设项目中ㄛ商业银行借款规模大ㄛ占用周期长ㄛ这样?#25237;?#26410;来年度信贷投放造成挤占ㄛ也使得一些工程后劲不足ㄛ极易成为※烂尾工程§﹝

    ﹛﹛3.地方政府投融资管理体系松散

    ﹛﹛其一是缺乏完整顺畅的管理体制和机制﹝长期以来ㄛ关于地方政府投融资管理机构﹜管理机制﹜投融资?#25945;?#24314;设和项目工程效益评价等问题ㄛ大多数地方政府没有提高认识和充分重视ㄛ没有制定和出台相关政策与管理制度ㄛ很多投融资机构和?#25945;?#26159;因时因事而建ㄛ一些管理办法和措施也只具有临时效力ㄛ距离规范化﹜制度化﹜科学化的道?#26041;显間?#19968;些做得比较理想的地方也只是挂靠地方国有资产管理委员会ㄛ按照国有资产的管理办法运行和管理﹝其二是地方各级政府投融资各自为政ㄛ泥沙俱下﹝一是从省区到地市ㄛ再到县区ㄛ缺乏统一规范的长效管理机构﹜管理制度和机制ㄛ不同层级政府之间ㄛ同一层级政府之间ㄛ地区内部各个政府之间ㄛ因时因事所需ㄛ广建投融资机构和?#25945;見?#32570;乏整体性﹜系统性和规范性ㄛ临时性的投融资机构众多ㄛ投融资?#25945;?#30340;种类也极其繁杂﹝

    ﹛﹛4.地方政府债务风险负担沉重

    ﹛﹛一是隐形负债增多﹝2008年以来ㄛ一些地方政府官员在进行项目决策的时候ㄛ往往不顾地方政府负担?#23548;?#21644;地方经济发展现实条件ㄛ超负荷﹜超规格﹜超标准﹜超前进行融资和投资ㄛ形成大量的新增债务和或有债务ㄛ给地方政府造成了沉重的债务负担﹝在?#25345;?#31243;度上ㄛ地方政府的财政隐形负债?#23545;?#39640;于政府显性负债﹝二是地方政府债务的软约束机制﹝这一软约束机制助长了地方政府的欠债心理ㄛ对于投融资?#25945;?#26469;?#25285;?#20961;是不能够通过自身经营﹜项目收益偿还的和上级政府以致中央政府买单偿还的贷款ㄛ在偿债软约束机制下ㄛ最终可转嫁为商业银行的不良资产ㄛ这是普遍存在的不争事实﹝三是一些地方政府投融资?#25945;?#20538;务比例过高ㄛ投融资风险集中ㄛ应对宏观经济变化能力?#31995;矷?#19968;些地方投融资?#25945;?#24635;体上负债率相当高ㄛ负债率普遍超过80%或者更高ㄛ资本金普遍欠缺?#39029;?#20538;能力低下﹝四是存在偿还危机﹝在地方投融资?#25945;?#25512;进的各种基础设施项目中ㄛ普遍存在资本金不足的问题ㄛ使得银行的贷款风险明?#32422;?#22823;﹝在信?#23567;?#29702;财产品等影子银行发展的环境下ㄛ很多地方投融资?#25945;?#26159;通过举新债换旧债的方式进行融资﹝同时ㄛ由于抵押物多数是土地﹜房产等国有资产ㄛ一旦宏观经济形势发生变化ㄛ例如土地﹜房地产价格下跌ㄛ这些投融资?#25945;?#24456;有可能面临偿还危机﹝ ﹛﹛二﹜完善地方政府投融资管理体制的对策建议

    ﹛﹛1.加快对投融资?#25945;?#20844;司的规范和整合

    ﹛﹛一是建立项目分类融资机制﹝按照社会属性把各类基础设施项目?#27835;?#19977;类ㄩ纯公益性项目﹜准公益性项目和?#24418;?#23450;收益的经营性项目﹝?#28304;?#20844;益性项目ㄛ如城市道路﹜桥梁﹜绿化﹜公园﹜生态设施建设等ㄛ明确政府的投资主体地位ㄛ强化政府提供基本公共服务的责?#21361;?#32435;入财政预算体系ㄛ优先安排财政性资金支持此类项目建设﹝对于?#24418;?#23450;收益的经营性项目ㄛ如供水﹜?#35745;齱?a href="http://www.yaup.tw/thesis/List_126.html" title="电力论文" target="_blank">电力等项目ㄛ逐步放宽对市场资金进入的限制ㄛ积极完善管理体制﹜运营机制ㄛ创造条件鼓励和引导市场资金积极投入此类领域建设ㄛ同时加强对此类产品的成本监管ㄛ加快气﹜水﹜热等价格的改革步伐ㄛ形成科学合理的价格形成机制和运作机制﹝对准公益性项目ㄛ如公共交通﹜地铁等项目ㄛ明确市场投资主体的地位ㄛ政府要加强规划宏观管理ㄛ完善价格﹜收费机制ㄛ在初始建设资金投入﹜后期运营阶段给予财政补助﹜价格补贴等ㄛ?#32570;?#35777;该类产?#33539;?#31038;会服务的公平ㄛ又要考虑市场投资主体的合理利润回报ㄛ可通过?#23454;?#34917;贴ㄛ制定优惠政策ㄛ对投资者予以补偿ㄛ保障其合理收益ㄛ激发民间资本投资城镇化建设的积极性﹝二是加大国有※四资§整合力度ㄛ增强政府投资调控能力﹝加强对城镇基础设施领域国有资?#30784;?#36164;产﹜资金﹜资本存量的规模﹜结构﹜归属等基础性数据的梳理和评估ㄛ根据各类※四资§的市场属性﹜经济潜力和可操作的成熟程度ㄛ?#21046;琚?#20998;批﹜分类整合﹝对国有公益类和准公益类基础设施资源ㄛ实行政府指导下部门直接管理ㄛ以部门为主创设完善运作?#25945;見?#24341;进市场机制和必要的监管制度ㄛ实现国有资产﹜资金的保值增值﹝对于经营类基础设施资源ㄛ可采取整体出让﹜公办民营等方式回收建设资金或经营收益ㄛ或将其注入授权投资机构﹜地方融资?#25945;見?#24418;成国有股权资本ㄛ壮大国有资本向基础设施领域再投资实力﹝充分发挥政府投资的导向作用ㄛ引导市场资金的合理投向﹜项目建设的运营有序发展﹝

    ﹛﹛2.加快投融资管理体制改革步伐

    ﹛﹛要进一步理顺政府部门和投融资?#25945;?#20043;间的关系ㄛ激发投融资?#25945;?#32463;营活力﹝政府投融资?#25945;?#26159;政府参与﹜调节和促进市场经济不断完善发展的一个重要手段ㄛ是调节经济发展的工具﹝对政府投融资?#25945;?#36827;行合理规划﹜分级分类建设ㄛ是保证地方政府性投融资?#25945;?#24555;速﹜协调﹜健康发展的要求﹝应当由各省政府制定相关的规划和政策ㄛ指导各地的投融资?#25945;?#24314;设ㄛ有步骤地建立地方投融资?#25945;芋?#35201;进一步明确各级国资委的国资监管职能ㄛ更好地履行投融资?#25945;?#22269;有资产出资人职责ㄛ负责国有企业经营绩效考核﹜高级管理者监管﹜重要经营活动监督等工作﹝各级政府可以结?#29486;?#36523;?#23548;呁?#35774;立具体办事机构管理投融资?#25945;?#20107;务﹝要加强对政府投融资?#25945;?#25237;资方向﹜资金管理﹜债务规模的监管ㄛ成立专门机构定期对全省的投融资?#25945;?#36827;行审计和考核﹝完善投融资?#25945;?#27861;人治理机制ㄛ理顺各级政府部门与投融资?#25945;?#20043;间的关系ㄛ明确财政﹜发改委﹜建设﹜土地﹜规划等部门和投融资?#25945;?#20043;间的业务关系ㄛ定期组织联席会议﹝

    ﹛﹛3.完善投融资管理体?#21040;?#35774;

    ﹛﹛一是要充实投融资?#25945;?#36164;本实力﹝可建立各级财政专项资金注入机制ㄛ逐步强化企业自身的融资能力﹜偿债能力和风险防范化解能力﹝建立健全对公益性项目﹜准公益性项目的补偿机制ㄛ灵活运用投资补助﹜贴息等多种手段进行定向补助﹝完善国有经营性资产划转合并机制ㄛ非经营性国有资产变现注入机制ㄛ不?#29486;?#22823;各级投融资?#25945;?#30340;实力﹝二是要推进有条件的公司进行产业化经营﹝要做好投融资?#25945;見?#25552;高其投融资能力ㄛ必须以区域基础设施建设为载体ㄛ实现战略转?#20572;?#20197;产业化的经营项目来平衡或部?#21046;?#34913;非经营项目﹝投融资?#25945;?#22312;搞好基础设施﹜公益性项目建设的同时ㄛ重点向资本产业拓展ㄛ积极探索由资产经营向资本运作的转变ㄛ通过债务重组﹜资产并购﹜股权投资等方式实现战略转?#20572;?#31215;极参与土地终端市场的开发ㄛ获取更多的土地级差收益和增值收益ㄛ以此收益进行城市建设和改造﹝三是要根据建设发展需要积极成立新的投融资?#25945;見?#22766;大已有投融资?#25945;芋?#30528;力壮大省级综合性融资?#25945;?#20844;司ㄛ整合?#23567;?#21439;级的专业融资?#25945;?#20844;司ㄛ按照?#23567;?#21439;财政实力和城镇建设要求ㄛ设立中心城市和大县城政府融资?#25945;芋?#25972;合地方政府拥有的优质资源ㄛ将经营性资?#30784;?#20248;质资产以及未来需要资金推动的投资项目划拨进入投融资?#25945;?#20844;司ㄛ?#32321;?#20854;拥有质量良好的资产和稳定的现金流及利润来?#30784;?#22235;是支持县级融资?#25945;?#25414;绑发行集合债券﹝

    ﹛﹛4.探索建立引导社会资本进入的管理体制

    ﹛﹛引进民间资本ㄛ可以降低政府建设新型城镇化的投融资压力ㄛ缓解投融资?#25945;?#32463;营的压力和债务风险﹝一是进一步细化市场准入政策﹝清除市场进入障碍ㄛ完善财政利益补偿政策ㄛ积极引导﹜充?#27835;?#25910;社会资本投资城镇供水﹜供气﹜供?#21462;?#27745;水垃圾处理﹜园?#33268;?#21270;﹜公共交通﹜停车场等基础设施和市政公用事业的建设与运营ㄛ鼓励社会资本参与城中村和旧城区改造﹝二是进一步推进公共设施领域的价格制度改革﹝加快推进公共设施领域价格和收费等方面的制度改革ㄛ并通过补助﹜贴息﹜奖励﹜购买服务等方式ㄛ保障民间资本进入基础设施领域后能够获得合理收益ㄛ提高民间投资进入的积极性﹝三是健全投资补偿机制﹝建立起由政府组织项目筹划﹜通过向社会投资者招投标建设与经营﹜政府给予优惠政策或综合补偿的新型投资机制﹝通过政府扶持ㄛ合理定价ㄛ建立科学的基础设施价费机制和投资补偿机制ㄛ采取以奖代补﹜先建后补﹜贷款贴息﹜收益补偿等方式ㄛ调动社会各方面参与城镇化建设的积极性ㄛ放大财政资金支?#20013;?#24212;﹝

    ﹛﹛5.强化对各投融资?#25945;?#20844;司的经营与管理

    ﹛﹛一是要完善各级投融资?#25945;?#25237;融资决策及执行机制﹝按照现代企业制度要求ㄛ加快完善投融资公司的董事会﹜监事会﹜经理层等治理结构ㄛ形成层次?#32622;?#22810;层参与﹜统一决策的管理模?#20581;?#24314;立项目评估﹜?#27835;?#21644;管理制度ㄛ改善项目运作能力ㄛ提高运作效率﹝投资委员会制?#21462;?#23450;期风险评估ㄛ及时反馈执行效果及存在的问题ㄛ供决策层纠正决策偏差﹝二是要健全投融资资金平衡机制﹝注意投入与产出或资金投入与来源的平衡ㄛ合理测算项目的投入产出比﹝加强现金流的调度和管理ㄛ实现项目建设和运转过程中的现金供需平衡ㄛ不能出现现金流断流ㄛ将资产负债?#26102;?#25345;在合理的水?#20581;?#32508;合考虑各类项目的投资回收期ㄛ并进行与之期限匹配的投融资操作﹝建立健全融资?#25945;?#20511;用管还﹜信贷资金管理等一系列制度和办法﹝健全风险监控和防范机制ㄛ构建的投融资?#25945;?#26082;要能?#24739;?#26102;预测和?#20174;?#32463;营中面临的风险ㄛ又要能够代理政府分解或化解合理的经营风险﹝三是要创新投融资?#25945;?#30340;人才引进﹜考核?#22270;?#21169;制?#21462;?#21152;大人才引进力度ㄛ提高投融资专业人员的比例ㄛ畅通机关和企事业单位人才流动渠道ㄛ积极支持有条件的公务员进入投融资公司任职﹝设立投融资决策咨询专家库ㄛ坚持不求所有﹜但求所用的原则ㄛ充分借助投融资专业人士以及外聘专?#19994;?#22806;脑资源ㄛ开展重大投融资项目决策咨询论证ㄛ或者策划相关投融资方案﹝完善绩效考核评价制度ㄛ分经营者和员工两个层次进行绩效考核ㄛ并以此作为职务晋升﹜岗位调配﹜薪酬待遇的重要依据﹝定期组织投融资?#25945;?#24037;作人员参加业务培?#25285;?#19981;断提高业务水?#20581;?/p>

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