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    對惠農政策失效的思考

    出處:論文網
    時間:2018-10-09

    對惠農政策失效的思考

      中圖分類號:F318 文獻標識碼:A 文章編號:1006-4117(2011)09-0123-02

      一、惠農政策失效的表現

      (一)惠農政策僵化,不能有效結合實際。惠農政策反映了黨和政府解決“三農”問題的意志,具有堅定的原則性。但農村的發展是一項復雜的工程,其發展變化存在多樣性,上級政策不可能涵蓋農業生產發展中的所有問題,不可能把所有問題都規定得具體詳盡。因此,要靈活變通惠農政策,探索惠農政策的有效實施形式。但目前惠農政策的執行卻呈現出上下一般粗,硬性照搬上級政策的現象。基層政府和職能部門為了規避政治風險,照本宣科傳達貫徹上級政策,減少甚至從不對變通執行政策,機械主義傾向嚴重。過分強調原則性,會導致照抄、照搬、照套的教條主義,一切等待上級政策,不敢試、不敢闖,造成工作進度緩慢,效果不佳,甚至工作無法開展。但在考核壓力和利益關系牽動下,基層政府經常會動用行政力量完成目標任務,弄虛作假現象隨之產生。

      (二)政策之間界限分明,無法形成合力。農村發展中的問題并非是單一性質,問題的產生由來已久,根本原因隱藏得很深,受諸多因素限制,不同問題往往一環扣一環,連鎖反應強烈。惠農政策執行單位非常廣泛,關聯到林業、農業、漁業、國土、氣象等多個部門,它們往往各司其職。首先,由于條塊分割,各職能部門之間溝通渠道有限,沒有或者無法進行有效溝通,執行部門分散,協調難度大,聯合執行政策成本高;其次,各職能部門受自身職能范圍限制,在自上而下的運行模式下,各項惠農政策,尤其是項目建設類政策,在項目實施之前已經以文件等書面形式規定了政策實施范圍、資金使用范圍。跨越政策界限一步就意味著違規違紀的危險。因此,相關涉農部門無權,也很少主動將本部門的惠農政策與其他部門整合;最后,出于部門利益和政治經濟成本考慮,部分職能部門從自身角度出發,只顧及自己的工作業績,對上級負責,而非對農民負責。

      然而,由于沒有從根源上找出引發問題的原因,相關聯的問題仍然侵擾著農村發展,眼前的政策實施效果可能會在未來被侵蝕,同類問題甚至會反復出現。如此出力不討好,好心辦不了好事的現象在惠農政策的實施過程中不一而足,政策的實施只能暫時性、淺層次地解決問題,無法從根本破解難題。惠農政策不僅僅要解決農民、農村和農業面臨的當前問題,更要立足長遠,挖掘問題產生的根源,考慮如何應對以后可能出現的新問題和新情況。

      (三)惠農政策公共利益取向偏離。惠農政策是政府提供給社會的重要公共產品,農民利益是惠農政策的本質屬性和倫理訴求,為農民增加福利是政策制定的出發點和最終目的。而惠農政策的制定是多種因素交織作用的動態過程,是制定者在一定的理性限度和價值取向中制定的,理性的有限性和價值沖突性決定了政策制定并非會自覺地從農民利益角度出發。在國家統籌城鄉經濟社會發展的大背景下,各級政府面臨著很大的發展壓力。上級政府為了完成任務,會將壓力分解轉移給下級政府。對于基層黨政領導干部而言,自己的直接上級是最重要、往往也是最權威的利益相關者,官員提升與評優、獎勵與懲罰的主動權完全集中在上級手中。在缺乏必要的倫理素質與適當的權力約束機制下,惠農政策淪為少數人謀求政治、經濟資本的工具。

      二、惠農政策失效的原因分析

      (一)政策制定與執行過程充滿利益博弈。調整與確立社會經濟利益結構,促使社會經濟健康發展是惠農政策的目的,惠農政策的實施自然有利于國家利益。但整體有益性并不一定存在于每一個地區、部門。惠農政策的執行主要集中于基層政府,它們可能代表著部門、地區乃至小集團的利益。惠農政策的執行主體在面臨自利價值取向、個人利益與國家利益時,為了盡可能地維護本地區、本部門甚至本人的政治、經濟利益,可能會以惠農政策對本地區、本部門的政治、經濟利益損益值作為執行參數,做出執行偏差行為,造成政策的制定和執行之間出現斷層。當惠農政策在整體上無益于,或對本地區、本部門包括本人的政治、經濟利益益處不大,無法滿足其要求時,執行中就會調查研究少,科學決策少,憑經驗和習慣決策多,或者消極怠工,執行隨意性大,對上級政策的細化操作少之又少,或者勉強完成任務,創造性、主動性和積極性不足。

      (二)激勵機制不科學。目前惠農政策的執行以黨委、政府和村民委員會為唯一組織形式,執行過程壟斷現象凸出。基層公務員不辭辛勞地執行政策,不能得到現時的物質激勵,也不會因為政策執行效果不佳而受到責任追究,執行有效程度如何也難有明確標準。公務員薪酬制度中級別工資所體現的工作數量與質量的差異并不大,激勵作用并不顯著,考評結果與職務晉升和薪酬獎勵脫鉤。在一線執行政策的村級干部也無可觀的政治、經濟可圖,引發懶惰執行、敷衍執行、選擇執行和附加執行行為產生。

      “在每一個群體中,都有不顧道德規范,一有可能便采取機會主義行為的人;也都存在這樣的情況,其潛在收益是如此之高,以至于極守信用的人也會違反規范,有了行為規范也不可能完全消除機會主義行為。”在“理性經濟人”思想的左右下,當執行者的目標和利益與公共利益發生沖突時,發生道德風險和逆向選擇的機率就會增高。

      (三)監督機制不健全。現階段制約我國惠農政策執行監督工作有效開展的因素很多,監督法制不健全、監督方法不恰當、監督機構無權威、監督渠道不暢通,并且存在預算管理不嚴、投資效益評估欠缺、法律監督不夠健全、審計監督難以到位、財政監督方式落后、社會監督渠道較少等缺陷,導致對政策執行行為的監督缺位與乏力,不能對執行者的行為與結果進行有效的責任追究,影響惠農政策效益的發揮。

      三、防范惠農政策失效的機制

      (一)以執行需求為導向建立組織體系,提高農業服務社會化程度。一是強化統一領導作用,實現資源整合。為了有效協調各涉農部門之間的工作,需要減少政策執行的行政層級,精簡審批程序和環節。各涉農部門應在各級黨委和政府統一領導和安排部署下,統一思想,積極投身到惠農政策整合工作中,以強農惠農資金整合為載體,以惠農政策整合為工具,通過對整合政策和調控資金,科學、合理配置資源,統籌規劃、調整生產發展布局,實現地區與地區、地區與部門、部門與部門之間生產要素合理組合。二是突破傳統觀念束縛,提供多元化服務方式。在實行惠農政策時,政府承擔著多樣化的職能和服務,而承擔具體職能的機構未必一定是政府機構,在村一級也不一定是村委會等組織。職能和服務內容的多樣性決定了政府提供服務的方式應多樣化。執行機構改革的第一個問題就是結構的單一性,“各個部門應該根據職能和任務來組織工作,其體制和內部結構必須有利于高效率地執行政策,提供服務”。在某些層級和領域,執行組織模式和機構類型要打破執行壟斷,只要是有利于政策有效執行的組織形式都可以采用。

      (二)建全激勵機制,提高執行機構與執行者的積極性。以農民、農村發展需求為導向,建立激勵機制。各級政府和相關執行者應從農民的角度而非政府的角度來評價實施結果,并由關注實施結果、自身利益轉為關注經濟、社會和生態效益。各執行機構急需科學設置惠農政策執行中申請檢驗、審查、審批、執行等環節的時間,確定工作崗位的執行效率指標。同時,必須逐步健全考評目標和體系,將考評結果與公務員級別工資的發放相結合,以工作任務或項目績效考核結果為發放標準,以完成工作任務或執行項目的多少、好壞、快慢等決定公務員級別工資的高低,嚴格以評價結果給予執行者相應待遇。

      (三)加強農民需求調查研究,發動農民參與政策制定與執行,提高惠農政策的針對性和可操作性。農民本身比任何人都要了解自己的需求偏好和政策訴求,任何局外人都不可能代替農民表述他們的利益需求。因此,惠農政策的制定最應該聆聽農民的心聲,把握農民對政策的需求。

      參與惠農政策制定與執行的前提是充分了解政策的內容。但目前,農民了解惠農政策的渠道比較單一,村委會連接政府與農民的橋梁作用未能顯現出來,信息自上而下傳遞不夠順暢,農民的需求與意愿也不能及時反饋給上級政府。現實的緊迫性要求村委會通過多樣化的方式加強政策信息傳播,縣級政府應對村委會宣傳惠農政策的實際效果嚴格考核,將轄區內農民對惠農政策的知曉程度作為考核鄉鎮、村領導干部的重要指標之一。當然,“人們學習成為有能力的話語參與者要經過一個成長過程,這需要時間和充分實踐的機會。”

      作者單位:安徽大學

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    關鍵字:惠農 政策
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